Observación
General Nº 5
Las personas con discapacidad
1. La comunidad
internacional ha subrayado a menudo la importancia central
del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales en relación con los derechos humanos de
las personas con discapacidad. Por eso
el examen de la aplicación del Programa de Acción
Mundial para los Impedidos y Decenio de las Naciones Unidas
para los Impedidos, hecho por el Secretario General en 1992,
llegaba a la conclusión de que "la discapacidad
está estrechamente vinculada con los factores económicos
y sociales", y que "las condiciones de vida en vastas
zonas del mundo son tan sumamente precarias que la atención
de las necesidades básicas de todos, es decir, alimentación,
agua, vivienda, protección de la salud y educación,
debe ser la piedra angular de los programas nacionales". Incluso
en países que poseen un nivel de vida relativamente
elevado, a las personas con discapacidad se les niega a menudo
la oportunidad de disfrutar de toda la gama de derechos económicos
sociales y culturales que se reconocen en el Pacto.
2. La Asamblea
General y la Comisión
de Derechos Humanos han
recabado explícitamente del Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, y el grupo de trabajo
que lo precedió, que fiscalicen el cumplimiento, por
los Estados Partes en el Pacto, de su obligación de
lograr que las personas con discapacidad pueden disfrutar plenamente
de los derechos correspondientes. Ahora bien, la experiencia
obtenida hasta ahora por el Comité indica que los Estados
Partes han prestado muy poca atención a esta cuestión
en sus informes. Esto parece explicar la conclusión
a que ha llegado el Secretario General de que "la mayoría
de los gobiernos no ha adoptado aún medidas concertadas
decisivas que mejorarían en la práctica esa situación" de
las personas con discapacidad. Por
consiguiente, es natural que se examinen y subrayen algunas
de las formas en que las cuestiones relativas a las personas
con discapacidad se plantean en relación con las obligaciones
que impone el Pacto.
3. Todavía
no hay una definición de aceptación internacional
del término "discapacidad", pero de momento
basta con basarse en el enfoque seguido por las normas uniformes
aprobadas en 1993, según las cuales:
"Con la palabra "discapacidad" se resume un
gran número de diferentes limitaciones funcionales que
se registran en las poblaciones... La discapacidad puede
revestir la forma de una deficiencia física, intelectual
o sensorial, una dolencia que requiera atención médica
o una enfermedad mental. Tales deficiencias, dolencias
o enfermedades pueden ser de carácter permanente o transitorio."
4. De conformidad
con el enfoque seguido en las Normas Uniformes, en la presente
Observación general se utiliza la expresión "persona
con discapacidad" en vez de la antigua expresión,
que era "persona discapacitada". Se ha sugerido
que esta última expresión podía interpretarse
erróneamente en el sentido de que se había perdido
la capacidad personal de funcionar como persona.
5. El Pacto
no se refiere explícitamente a personas con discapacidad. Sin embargo,
la Declaración Universal de Derechos Humanos reconoce
que todos los seres humanos han nacido libres e iguales en
dignidad y en derechos y, como las disposiciones del Pacto
se aplican plenamente a todos los miembros de la sociedad,
las personas con discapacidad tienen claramente derecho a toda
la gama de derechos reconocidos en el Pacto. Además,
en la medida en que se requiera un tratamiento especial, los
Estados Partes han de adoptar medidas apropiadas, en toda la
medida que se lo permitan los recursos disponibles, para lograr
que dichas personas procuren superar los inconvenientes, en
términos del disfrute de los derechos especificados
en el Pacto, derivados de su discapacidad. Además,
el requisito que se estipula en el párrafo 2 del artículo
2 del Pacto que garantiza "el ejercicio de los derechos
que en él se enuncian, sin discriminación alguna" basada
en determinados motivos especificados "o cualquier otra
condición social" se aplica claramente a la discriminación
basada en motivos de discapacidad.
6. El hecho
de que en el Pacto no haya una disposición explícita
que trate de la discapacidad se puede atribuir al desconocimiento
de la importancia que tiene el ocuparse explícitamente
de esta cuestión, en vez de hacerlo por inferencia,
cuando se redactó el Pacto hace más de 25 años. Los
instrumentos internacionales de derechos humanos más
recientes, en cambio, tratan específicamente de esta
cuestión. Entre estos últimos instrumentos
figura la Convención sobre los Derechos del Niño
(art. 23); la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos
(párrafo 4 del artículo 18); y el Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos
en materia de derechos económicos, sociales y culturales
(art. 18). O sea que en la actualidad está ampliamente
aceptado que los derechos humanos de las personas con discapacidad
tienen que ser protegidos y promovidos mediante programas,
normas y leyes generales, así como programas, normas
y leyes de finalidad especial.
7. De conformidad
con este enfoque, la comunidad internacional ha afirmado su
voluntad de conseguir el pleno disfrute de los derechos humanos
para las personas con discapacidad en los siguientes instrumentos: a)
el Programa de Acción Mundial para los Impedidos, que
ofrece una estructura normativa encaminada a promover medidas
eficaces para la prevención de la incapacidad, la rehabilitación
y la realización de los objetivos de "participación
plena" [de los impedidos] en la vida social y el desarrollo,
y de igualdad; b) las Directrices
para el establecimiento y desarrollo de comités nacionales
de coordinación en la esfera de la discapacidad u órganos
análogos, que se aprobó en 1990; c)
los Principios para la protección de los enfermos mentales
y para el mejoramiento de la atención de la salud mental,
que se aprobaron en 1991; d)
las Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para
las personas con discapacidad (que en adelante se denominarán "Normas
Uniformes" en el presente documento), que se adoptaron
en 1993 y cuya finalidad es garantizar que todas las personas
que padezcan discapacidad "puedan tener los mismos derechos
y obligaciones que los demás". Las Normas
Uniformes son de gran importancia y constituyen una guía
de referencia particularmente valiosa para identificar con
mayor precisión las obligaciones que recaen en los Estados
Partes en virtud del Pacto.
1. Obligaciones generales de los
Estados Partes
8. Las Naciones
Unidas han calculado que en el mundo actual hay más
de 500 millones de personas con discapacidad. De
esa cifra, el 80% viven en zonas rurales de países en
desarrollo. El 70% del total se supone que no tiene
acceso o tiene acceso limitado a los servicios que necesitan. Por consiguiente,
la obligación de mejorar la situación de las
personas con discapacidad recae directamente en cada Estado
Parte del Pacto. Los medios que se elijan para promover
la plena realización de los derechos económicos,
sociales y culturales de ese grupo variarán inevitablemente
y en gran medida según los países, pero no hay
un solo país en el que no se necesite desarrollar un
esfuerzo importante en materia normativa y de programas.
9. La obligación
de los Estados Partes en el Pacto de promover la realización
progresiva de los derechos correspondientes en toda la medida
que lo permitan sus recursos disponibles exige claramente de
los gobiernos que hagan mucho más que abstenerse sencillamente
de adoptar medidas que pudieran tener repercusiones negativas
para las personas con discapacidad. En el caso de un
grupo tan vulnerable y desfavorecido, la obligación
consiste en adoptar medidas positivas para reducir las desventajas
estructurales y para dar el trato preferente apropiado a las
personas con discapacidad, a fin de conseguir los objetivos
de la plena participación e igualdad dentro de la sociedad
para todas ellas. Esto significa en la casi totalidad
de los casos que se necesitarán recursos adicionales
para esa finalidad, y que se requerirá la adopción
de una extensa gama de medidas elaboradas especialmente.
10. Según un
informe del Secretario General, la evolución en los
países desarrollados y en los países en desarrollo
durante el último decenio ha sido particularmente desfavorable
desde el punto de vista de las personas con discapacidad:
"... el actual deterioro de la situación económica
y social, caracterizado por tasas de crecimiento bajas, altos índices
de desempleo, reducción de los gastos públicos
y programas de ajuste estructural y privatización en
curso, ha repercutido negativamente en los programa y servicios... De
continuar las tendencias negativas actuales, existe el peligro
de que [las personas con discapacidad] se vean cada vez más
marginadas socialmente, en la medida en que se les preste o
no apoyo especial."
Como el Comité ha podido ya observar (Observación
general Nº 3 (quinto período de sesiones, 1990),
párr. 12), la obligación de los Estados
Partes de proteger a los miembros vulnerables de sus respectivas
sociedades reviste una importancia más bien mayor que
menor en momentos de grave escasez de recursos.
11. En vista de que
los gobiernos de todo el mundo se orientan cada vez más
hacia políticas basadas en los mercados, procede subrayar
en dicho contexto algunos aspectos de las obligaciones de los
Estados Partes. Uno de ellos es la necesidad de conseguir
que no solamente los sectores públicos, sino también
los privados, se mantengan dentro de límites apropiados,
acatando la obligación de velar por el trato equitativo
de las personas con discapacidad. En un contexto en
el que las disposiciones adoptadas para la prestación
de servicios públicos revisten cada vez más frecuentemente
carácter privado y en el que el mercado libre adquiere
una preeminencia cada vez mayor, es esencial que el empleador
privado, el proveedor de artículos y servicios privado,
y otras entidades no públicas queden sometidos a las
mismas normas de no discriminación e igualdad en relación
con las personas con discapacidad. En circunstancias
en que dicha protección no se extiende a otras esferas
que no sean la esfera pública, la capacidad de las personas
con discapacidad para participar en la gama principal de actividades
comunitarias y para realizar todas sus posibilidades como miembros
activos de la sociedad quedará limitada gravemente y
a menudo arbitrariamente. Esto no quiere decir que las
medidas legislativas sean siempre la forma más eficaz
de luchar contra la discriminación en la esfera privada. Por ejemplo,
las Normas Uniformes destacan particularmente que los Estados "deben
adoptar medidas para hacer que la sociedad tome mayor conciencia
de las personas con discapacidad, sus derechos, sus necesidades,
sus posibilidades y su contribución".
12. Si los gobiernos
no intervienen, habrá siempre casos en los que el funcionamiento
del mercado libre produzca resultados poco satisfactorios para
las personas con discapacidad, a título individual o
como grupo, y en dichas circunstancias incumbe a los gobiernos
el intervenir y tomar medidas apropiadas para moderar, suplementar,
contrarrestar o superar los resultados de las fuerzas del mercado. De forma
análoga, aunque es adecuado que los gobiernos confíen
en grupos privados y voluntarios para ayudar de diversas formas
a las personas con discapacidad, ese tipo de arreglos no absolverán
nunca a los gobiernos de su obligación de conseguir
que se cumplan plenamente las obligaciones asumidas con arreglo
al Pacto. Como se declara en el Programa de Acción
Mundial para los Impedidos, "la responsabilidad definitiva
para poner remedio a las condiciones que llevan a la discapacidad
y para tratar las consecuencias de la discapacidad queda en
manos de los gobiernos".
2. Medios de aplicación
13. Los métodos
que han de seguir los Estados Partes para esforzarse por cumplir
las obligaciones que les impone el Pacto respecto de las personas
con discapacidad son esencialmente los mismos que los que existen
en relación con otras obligaciones (véase la
Observación general Nº 1 (tercer período
de sesiones, 1989)). Entre ellas figura la necesidad
de determinar, mediante una fiscalización regular, la
naturaleza y el ámbito de los problemas que se plantean
en el Estado; la necesidad de adoptar programas y políticas
debidamente adaptados a las necesidades que se hayan determinado
de dicha manera; la necesidad de formular legislación
cuando sea necesario y de suprimir todas las normas vigentes
que sean discriminatorias; y la necesidad de hacer las consignaciones
presupuestarias apropiadas o, cuando sea preciso, de recabar
la asistencia y cooperación internacionales. En relación
con esta última cuestión, la cooperación
internacional de conformidad con los artículos 22
y 23 del Pacto será probablemente un elemento particularmente
importante para lograr que algunos países en desarrollo
cumplan sus obligaciones con arreglo al Pacto.
14. Además, la
comunidad internacional ha reconocido en todo momento que la
adopción de decisiones y la aplicación de programas
en esta esfera deben hacerse a base de estrechas consultas
con grupos representativos de las personas interesadas, y con
la participación de dichos grupos. Por esa
razón las Normas Uniformes recomiendan que se haga todo
lo posible por facilitar el establecimiento de comités
nacionales de coordinación, o de órganos análogos,
para que actúen como puntos de convergencia respecto
de las cuestiones relativas a la discapacidad. De esta
manera los gobiernos tendrían en cuenta las Directrices
de 1990 para el establecimiento y desarrollo de comités
nacionales de coordinación en la esfera de la discapacidad
u órganos análogos.
3. Obligación de eliminar
la discriminación por motivos de discapacidad
15. La discriminación, de jure o de facto,
contra las personas con discapacidad existe desde hace mucho
tiempo y reviste formas diversas, que van desde la discriminación
directa, como por ejemplo la negativa a conceder oportunidades
educativas, a formas más "sutiles" de discriminación,
como por ejemplo la segregación y el aislamiento conseguidos
mediante la imposición de impedimentos físicos
y sociales. A los efectos del Pacto, la "discriminación
fundada en la discapacidad" puede definirse como una discriminación
que incluye toda distinción, exclusión, restricción
o preferencia, o negativa de alojamiento razonable sobre la
base de la discapacidad, cuyo efecto es anular u obstaculizar
el reconocimiento, el disfrute o el ejercicio de derechos económicos,
sociales o culturales. Mediante la negligencia, la ignorancia,
los prejuicios y falsas suposiciones, así como mediante
la exclusión, la distinción o la separación,
las personas con discapacidad se ven muy a menudo imposibilitadas
de ejercer sus derechos económicos, sociales o culturales
sobre una base de igualdad con las personas que no tienen discapacidad. Los efectos
de la discriminación basada en la discapacidad han sido
particularmente graves en las esferas de la educación,
el empleo, la vivienda, el transporte, la vida cultural, y
el acceso a lugares y servicios públicos.
16. A pesar de que en
el último decenio se han conseguido algunos progresos
por lo que se refiere a la legislación,
la situación jurídica de las personas con discapacidad
sigue siendo precaria. A fin de remediar las discriminaciones
pasadas y presentes, y para prevenir futuras discriminaciones,
parece indispensable adoptar en prácticamente todos
los Estados Partes una legislación amplia y antidiscriminatoria
en relación con la discapacidad. Dicha legislación
no solamente debería proporcionar a las personas con
discapacidad la posibilidad de recurso judicial en la medida
de lo posible y apropiado, sino que brindaría asimismo
programas de política social que permitirían
que las personas con discapacidad pudieran llevar una vida
integrada, independiente y de libre determinación.
17. Las medidas contra
la discriminación deberían basarse en el principio
de la igualdad de derechos para las personas con discapacidad
y para las personas que no tienen discapacidad, que, según
se dice en el Programa de Acción Mundial para los Impedidos, "significa
que las necesidades de todo individuo son de la misma importancia,
que estas necesidades deben constituir la base de la planificación
de las sociedades, y que todos los recursos deben emplearse
de tal manera que garanticen una oportunidad igual de participación
a cada individuo. Las políticas en materia
de incapacidad deben asegurar el acceso de los impedidos a
todos los servicios de la comunidad".
18. Como hay que adoptar
medidas apropiadas para eliminar la discriminación existente
y para establecer oportunidades equitativas para las personas
con discapacidad, las medidas que se adopten no serán
consideradas discriminatorias en el sentido del párrafo 2
del artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales mientras se basen
en el principio de la igualdad y se utilicen únicamente
en la medida necesaria para conseguir dicho objetivo.
4. Disposiciones específicas
del Pacto
A. Artículo 3 - Igualdad
de derechos para hombres y mujeres
19. A las personas con
discapacidad se las trata a veces como si no pertenecieran
a ninguno de los dos sexos. Como resultado de ello,
a menudo se pasa por alto la doble discriminación que
padecen las mujeres con discapacidad. A pesar
de los frecuentes llamamientos de la comunidad internacional
para que se preste especial atención a su situación,
han sido muy escasos los esfuerzos desarrollados durante el
Decenio. El abandono de la mujer con discapacidad
se menciona varias veces en el informe del Secretario General
sobre la aplicación del Programa de Acción Mundial. En consecuencia,
el Comité insta a los Estados Partes a que se ocupen
de la situación de las mujeres con discapacidad, y a
que en el futuro se dé alta prioridad a la aplicación
de programas relacionados con los derechos económicos,
sociales y culturales.
B. Artículos 6 a 8 - Derechos
relacionados con el trabajo
20. La esfera del empleo
es una de las esferas en las que la discriminación por
motivos de discapacidad ha sido tan preeminente como persistente. En la
mayor parte de los países la tasa de desempleo entre
las personas con discapacidad es de dos a tres veces superior
a la tasa de desempleo de las personas sin discapacidad. Cuando
se emplea a personas con discapacidad, por lo general se les
ofrece puestos de escasa remuneración con poca seguridad
social y legal y a menudo aislados de la corriente principal
del mercado del trabajo. Los Estados deben apoyar
activamente la integración de personas con discapacidad
en el mercado laboral ordinario.
21. El "derecho
de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante
un trabajo libremente escogido o aceptado" (párrafo 1
del artículo 6) no se lleva a la práctica
en los casos en que la única verdadera oportunidad que
tienen los trabajadores con discapacidad consiste en trabajar
en los denominados talleres o lugares "protegidos" en
condiciones inferiores a las normales. Los arreglos
mediante los cuales las personas que padezcan determinadas
clases de discapacidad quedan realmente limitadas a desempeñar
determinadas ocupaciones o a fabricar determinados artículos
pueden violar el mencionado derecho. De manera
análoga, a la luz del párrafo 3 del principio 13
de los Principios para la protección de los enfermos
mentales y para el mejoramiento de la atención de la
salud mental, un tratamiento
terapéutico en instituciones, que equivalga prácticamente
a trabajos forzados, también es incompatible con el
Pacto. A este respecto, conviene tener en cuenta
la prohibición de los trabajos forzados que se hace
en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
22. Según las
Normas Uniformes, las personas con discapacidad, tanto si viven
en zonas rurales como si viven en zonas urbanas, han de tener
las mismas oportunidades de empleo productivo y remunerado
en el mercado de trabajo. Para
que sea así, es particularmente importante que se eliminen
todos los obstáculos artificiales a la integración
en general y al empleo en particular. Como ha indicado
la Organización Internacional del Trabajo, muy a menudo
son las barreras materiales que la sociedad ha erigido en esferas
como el transporte, la vivienda y el puesto de trabajo las
que se citan como justificación para no emplear a las
personas con discapacidad. Por ejemplo,
mientras los lugares de trabajo estén organizados y
construidos de forma que les hagan inaccesibles a las personas
que se desplazan en sillas de ruedas, los empleadores estarán
en condiciones de poder "justificar" su imposibilidad
de emplear a los usuarios de dichas sillas. Los gobiernos
deben desarrollar también políticas que promuevan
y regulen disposiciones laborales flexibles y alternativas
que permitan atender razonablemente las necesidades de los
trabajadores con discapacidad.
23. De igual manera,
el hecho de que los gobiernos no puedan ofrecer medios de transporte
que sean accesibles a las personas con discapacidad reduce
sobremanera las posibilidades de que esas personas puedan encontrar
puestos de trabajo adecuados e integrados, que les permitan
beneficiarse de las posibilidades de capacitación educativa
y profesional, o de que se desplacen a instalaciones de todo
tipo. De hecho, la existencia de posibilidades
de acceso a formas de transporte apropiadas y, cuando sea necesario,
adaptadas especialmente, es de importancia capital para que
las personas con discapacidad puedan realizar en la práctica
todos los derechos que se les reconoce en el Pacto.
24. La "orientación
y formación tecnicoprofesional" que requiere el
párrafo 2 del artículo 6 del Pacto
deben reflejar las necesidades de todas las personas con discapacidad,
deben tener lugar en condiciones integradas, y deben planificarse
y llevarse a la práctica con la plena participación
de representantes de personas con discapacidad.
25. El derecho "al
goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias" (art. 7)
se aplica a todos los trabajadores con discapacidad, tanto
si trabajan en instalaciones protegidas como si trabajan en
el mercado laboral libre. Los trabajadores con
discapacidad no deben ser objeto de discriminación por
lo que se refiere a sus salarios u otras condiciones si su
labor es igual a la de los demás trabajadores. Los Estados
Partes tienen la obligación de velar por que no se utilice
a la discapacidad como disculpa para instituir bajos niveles
de protección laboral o para pagar salarios inferiores
al salario mínimo.
26. Los derechos sindicales
(art. 8) se aplican también a los trabajadores
con discapacidad, independientemente de que trabajen en lugares
especiales o en el mercado laboral libre. Además,
el artículo 8, leído en conjunción
con otros derechos como el derecho a la libertad de asociación,
sirve para destacar la importancia del derecho de las personas
con discapacidad para constituir sus propias organizaciones. Si esas
organizaciones han de ser efectivas para "promover y proteger
[los] intereses económicos y sociales" (párrafo 1
del artículo 8) de dichas personas, los órganos
gubernamentales y demás órganos deben consultarlas
regularmente en relación con todas las cuestiones que
les afecten; quizá sea necesario también que
reciban apoyo financiero y de otra índole para asegurar
su viabilidad.
27. La Organización
Internacional del Trabajo ha elaborado instrumentos valiosos
y completos con respecto a los derechos laborales de las personas
con discapacidad, incluyendo en particular el Convenio Nº 159 (1983)
sobre la readaptación profesional y el empleo de personas
inválidas. El Comité estimula
a los Estados Partes en el Pacto a que estudien la posibilidad
de ratificar ese Convenio.
C. Artículo 9 - Seguridad
social
28. Los regímenes
de seguridad social y de mantenimiento de los ingresos revisten
importancia particular para las personas con discapacidad. Como
se indica en las Normas Uniformes, "Los Estados deben
velar por asegurar la prestación de apoyo adecuado en
materia de ingresos a las personas con discapacidad que, debido
a la discapacidad o a factores relacionados con ésta,
hayan perdido temporalmente sus ingresos, reciban un ingreso
reducido o se hayan visto privadas de oportunidades de empleo". Dicho
apoyo debe reflejar las necesidades especiales de asistencia
y otros gastos asociados a menudo con la discapacidad. Además,
en la medida de lo posible, el apoyo prestado debe abarcar
también a las personas (que en su inmensa mayoría
son mujeres) que se ocupan de cuidar a personas con discapacidad. Las personas
que cuidan a otras personas con discapacidad, incluidos los
familiares de estas últimas personas, se hallan a menudo
en la urgente necesidad de obtener apoyo financiero como consecuencia
de su labor de ayuda.
29. El ingreso de las
personas con discapacidad en instituciones, de no ser necesario
por otras razones, no debe ser considerado como sustitutivo
adecuado de los derechos a la seguridad social y al mantenimiento
del ingreso de
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